Atos Processuais
Os atos processuais são as ações padronizadas por meio das quais se interage com um processo administrativo: criar o processo, incluir peças, movimentá-lo entre locais, finalizá-lo, e assim por diante. É por meio deles que o processo ganha corpo e avança.
Os atos processuais são exclusivos de papéis servidores: o cidadão não pratica atos, figurando no processo apenas como interessado.
Existem nove atos, descritos um a um nas seções a seguir. Uma tabela-resumo com o que cada um faz está na Visão Geral dos Processos.
Dois pré-requisitos se repetem na maioria dos atos: o processo precisa estar em andamento e o usuário precisa deter a sua custódia. A descrição de cada ato aponta a sua condição e sinaliza quando ele foge dessa regra (como a autuação, que cria o processo, ou a reabertura, que exige um processo encerrado).
O termo de cada ato
Todo ato processual gera um termo correspondente: o Termo de Autuação, o Termo de Despacho, o Termo de Entranhamento, e assim por diante. Esse termo é um documento que passa a constar no próprio processo, registrando o ato praticado.
Cada termo:
- É um documento nato-digital original, assinado eletronicamente pelo autor do ato.
- É capturado automaticamente no sistema e entranhado junto ao processo, no momento em que o ato é praticado.
- É imutável: uma vez gerado, não pode ser alterado nem removido.
O exemplo a seguir mostra um Termo de Autuação, gerado automaticamente no ato de autuação:
Por que os termos importam
Os termos são o que faz a lógica da tramitação constar nos próprios autos, como conteúdo de PDF, e não apenas na tela do sistema. Qualquer pessoa que leia o processo, ou uma cópia dele, consegue reconstruir toda a sequência de atos (quem praticou, quando, com qual cargo) sem depender do E-Docs.
A maioria dos termos carrega um texto escrito pelo autor no momento em que pratica o ato (a mensagem de um despacho, a justificativa de um entranhamento, e assim por diante). Por isso, esses termos estão sujeitos aos níveis de acesso do sistema, como qualquer documento: seu conteúdo pode ser público, organizacional, sigiloso ou classificado.
As exceções são o Termo de Autuação e o Termo de Edição: eles contêm apenas metadados que já são públicos no sistema (os dados do próprio ato), sem texto livre. Por isso são sempre públicos, e seu nível de acesso não pode ser alterado.
Autuação
A autuação é o nascimento do processo. É o ato em que se define o resumo, a classe documental e os interessados do processo.
Na autuação, opcionalmente, já é possível entranhar documentos ao processo; ou pode-se apenas autuar, sem nenhuma peça, e entranhar os documentos depois.
Qualquer servidor pode autuar, desde que com um papel vinculado a um patriarca ativo.
Todo processo nasce em um local de autuação de caráter institucional: uma unidade (setor) ou, mais raramente, um órgão. Por padrão, o usuário autua no local em que o seu papel está lotado, quase sempre uma unidade, podendo ser um órgão no caso (incomum) de o papel estar lotado diretamente nele. Também é possível autuar em outro local quando o usuário tem, para ele, uma delegação de acesso ou uma permissão explícita concedida no Acesso Cidadão Admin.
A autuação gera o Termo de Autuação, um documento original assinado por quem realizou a autuação.
O Termo de Autuação é sempre a peça #1 de qualquer processo e funciona como a sua capa (atualizada pelas edições, quando houver). A partir dele as demais peças são numeradas (ver número de peça).
Acesso especial do autuador
Há aqui uma situação especial. Normalmente, o acesso à caixa de um setor ou órgão é restrito ao gestor, a quem ele delegar e a quem tenha permissão específica. Na prática, a maioria dos servidores não tem acesso à caixa do próprio local e, portanto, não enxerga os processos sob a custódia dele.
Como qualquer servidor pode autuar, e o processo nasce sob a custódia de um setor ou órgão, surge um impasse: o autuador poderia ficar sem acesso ao processo que acabou de criar, incapaz de entranhar peças ou despachá-lo.
Para resolver isso, o autuador recebe um acesso especial e temporário à caixa do local de autuação, restrito a um único processo: o que ele acabou de autuar. Ele não passa a ver os demais processos do local. Esse acesso dura até ele despachar o processo para o próximo destino; a partir daí, o acesso especial se encerra, e o processo segue a regra normal de custódia.
Edição
A edição permite alterar os dados públicos do processo depois de autuado: o resumo, a classe documental e os interessados. Serve para corrigir e atualizar as informações que identificam e classificam o processo, sem afetar as peças já entranhadas.
Só pode ser praticada por quem detém a custódia do processo. A edição gera o Termo de Edição, um documento original assinado por quem realizou a edição.
Feita uma edição, o Termo de Edição passa a ser considerado a capa vigente do processo, por conter a versão mais recente dos dados alterados desde a autuação. Havendo várias edições, vale como capa sempre o último Termo de Edição.
Como as peças nunca são removidas, o Termo de Autuação e os Termos de Edição posteriores permanecem no processo e funcionam como um histórico das mudanças de resumo, classe documental e interessados ao longo do tempo, quando houver.
A edição incide apenas sobre os dados públicos do processo (resumo, classe e interessados). Em hipótese alguma ela altera os metadados dos atos processuais já praticados nem o teor das peças do processo. Isso decorre de dois princípios do E-Docs: os atos processuais são irreversíveis e um documento capturado é imutável.
Despacho
O despacho é o principal ato que movimenta o processo: ele muda o custodiante. Por meio de sucessivos despachos, o processo percorre os locais que precisam atuar sobre ele.
Regras do despacho:
- Só pode ser praticado por quem detém a custódia do processo.
- O processo pode ser despachado para papéis, grupos e comissões, unidades e órgãos.
- Não é possível despachar para cidadãos, nem para servidores de outro patriarca (ver Segregação por Patriarca).
No despacho, é obrigatório redigir uma mensagem, o texto que fundamenta o envio; opcionalmente, também é possível entranhar documentos ao processo no mesmo ato. O processo despachado chega na Caixa de Entrada do novo custodiante.
A mensagem redigida compõe o Termo de Despacho, um documento original assinado por quem realizou o despacho.
Rascunho de despacho
Como o despacho é um ato importante, o E-Docs permite salvar um rascunho e concluí-lo depois: enquanto redige a mensagem e anexa documentos, o usuário pode guardar o trabalho em andamento e retomá-lo mais tarde.
O rascunho é especialmente útil na dinâmica das caixas de setor. É comum o gestor conceder delegação de acesso à sua equipe (secretárias, assessores, auxiliares) para que trabalhem os processos que chegam ao setor. Nesse arranjo, um auxiliar pode preparar o despacho (redigir o texto e anexar os documentos) e salvá-lo como rascunho; depois, o chefe do setor acessa o rascunho e efetiva o despacho, chancelando o ato com a sua credencial e assinando o Termo de Despacho.
Avocamento
O avocamento é o ato de puxar de volta um processo que foi despachado, retomando sua custódia. Serve para desfazer um despacho, por exemplo quando ele foi feito para o local errado.
Só é possível avocar enquanto o novo custodiante ainda não trabalhou no processo, ou seja, enquanto o último ato ainda for o despacho. Qualquer sinal de que o destinatário começou a atuar impede o avocamento: não apenas um ato já praticado (entranhar uma peça, despachar adiante, etc.), mas mesmo um rascunho de despacho já salvo conta como trabalho iniciado e bloqueia o avocamento.
Avocar exige uma justificativa obrigatória, pois o ato retira o processo da custódia de outro local sem aviso prévio.
Quem pode avocar é determinado pelo local de onde o processo saiu (a custódia imediatamente anterior ao despacho), e não pela custódia atual. Dentro desse local, aplica-se a mesma regra de custódia de sempre, que varia conforme o tipo de agente (papel, grupo ou unidade/órgão).
A justificativa informada compõe o Termo de Avocamento, um documento original assinado por quem realizou o avocamento.
Entranhamento
O entranhamento é o ato de incluir peças (documentos já capturados) no processo. É por ele que o processo é instruído: relatórios, notas de empenho, pareceres, ofícios e demais documentos vão sendo entranhados ao longo da tramitação, fazendo o dossiê crescer.
Só é possível entranhar documentos que já estejam capturados no E-Docs. Um atalho comum é entranhar a partir de um encaminhamento, reaproveitando no processo os documentos recebidos por aquela via. Nesse caso, o processo mantém um vínculo com o encaminhamento, que fica visível nas Informações e Pendências do Processo.
Só pode ser praticado por quem detém a custódia do processo. A exceção é o entranhamento especial, descrito a seguir.
O entranhamento gera o Termo de Entranhamento, um documento original assinado por quem realizou o entranhamento. Nele, informar uma justificativa é opcional: o entranhamento é o único ato em que o custodiante não precisa preencher nenhum campo obrigatório (todos os demais exigem ao menos um).
Incluir documentos em um processo é possível em três atos, mas o entranhamento é o único dedicado a isso:
- Autuação: pode incluir peças no nascimento do processo (opcional).
- Despacho: pode incluir peças ao movimentar o processo (opcional).
- Entranhamento: ato dedicado a incluir peças.
Entranhar durante a autuação ou o despacho é um atalho: inclui o documento no mesmo movimento e economiza um ato processual (e o termo que ele geraria).
Entranhamento Especial
O entranhamento especial é uma variante do entranhamento em que um agente que não é o custodiante inclui uma peça no processo. É um acesso privilegiado e restrito: não exige a custódia do processo, depende de uma permissão específica e só pode ser exercido por quem pertence ao mesmo patriarca da custódia do processo. Diferentemente dos demais atos, independe de o processo estar em andamento ou encerrado.
Por que existe
O recurso nasceu de uma necessidade de auditoria. Pela regra normal, um órgão de controle que precisasse juntar um documento a um processo (por exemplo, um relatório de auditoria, inclusive em auditorias surpresa) teria de pedir a custódia para entranhar, o que atrapalha a tramitação e revela a ação a quem está com o processo. Com o entranhamento especial, o auditor entranha a peça sem tomar a custódia, sem interromper o fluxo de trabalho de quem o detém.
O entranhamento especial foi criado para a SECONT (Secretaria de Controle e Transparência), no contexto de suas auditorias. Por ser controlado por permissão, pode ser estendido a outros perfis conforme a necessidade, mas a auditoria de controle é o seu caso de uso típico.
O comunicado e o bloqueio
Como a peça entra por fora de quem detém o processo, o risco seria a inclusão passar despercebida, e o processo seguir em frente sem que ninguém lesse o que foi juntado, ainda mais quando o documento traz achados ou recomendações que exigem resposta do órgão.
Para evitar isso, todo entranhamento especial:
- Gera um Comunicado de Entranhamento Especial, que registra formalmente a inclusão.
- Bloqueia o processo de imediato, no momento da inclusão, que passa a exigir uma ação do custodiante (ver Bloqueio do Processo).
O custodiante precisa dar ciência do comunicado para desbloquear o processo. Essa ciência não aprova nem recusa a peça, que já está nos autos: é o reconhecimento de que a inclusão foi notada. A partir daí, cabe ao custodiante dar o encaminhamento devido, levando o processo a quem tem o direito ou o dever de responder. O bloqueio, portanto, transfere ao custodiante a responsabilidade explícita de tratar o que foi entranhado.
Desentranhamento
O desentranhamento é o ato de desconsiderar uma peça do processo. O documento deixa de compor o dossiê para os fins do processo.
Coerente com a irreversibilidade dos atos e com a preservação do histórico, o desentranhamento não apaga o documento nem a memória de que ele passou pelo processo: o ato fica registrado, com seu termo correspondente, preservando a rastreabilidade do que foi incluído e depois retirado.
A peça permanece no processo, mas recebe uma sinalização de que está desentranhada e deve ser desconsiderada. Ainda assim, ela continua acessível e pode ser lida por quem tiver permissão para o seu conteúdo, conforme o seu nível de acesso.
Justamente porque a peça não é retirada, apenas desconsiderada, o custodiante pode desentranhar qualquer peça do processo sob a sua custódia, mesmo que ela tenha sido entranhada por outra pessoa ou em outro local (setor, grupo ou comissão diferente do seu). Isso permite corrigir inclusões equivocadas de imediato, sem depender de novos despachos, que tomariam mais tempo.
Como o entranhamento, só pode ser praticado por quem detém a custódia do processo.
No desentranhamento, é obrigatório informar uma Justificativa para o Desentranhamento, o texto que fundamenta a retirada da peça. Esse texto compõe o Termo de Desentranhamento, um documento original assinado por quem realizou o desentranhamento.
Encerramento
O encerramento finaliza o processo, encerrando sua tramitação. Assim como a autuação, é um ato de caráter institucional: o processo só pode ser encerrado em uma unidade ou órgão. Se, no momento do encerramento, ele estiver sob a custódia de um papel ou de um grupo, é encerrado no local de lotação desse papel ou grupo (em geral uma unidade, podendo ser um órgão). Por isso o encerramento é também um ato de movimentação: pode alterar tanto o local quanto quem detém a custódia.
Só pode ser praticado por quem detém a custódia do processo; um processo já encerrado não pode ser encerrado novamente.
No encerramento, é obrigatório informar o Desfecho do Processo, o texto que registra a sua conclusão. Esse texto compõe o Termo de Encerramento, um documento original assinado por quem realizou o encerramento.
O que passa a valer depois do encerramento (consulta, ações remanescentes e reabertura) está descrito em Estados do Processo.
O E-Docs não define quando encerrar um processo; isso é uma decisão administrativa, orientada pela legislação. Em regra, encerra-se o processo quando a sua finalidade se esgota (foi tomada a decisão que se buscava) ou quando o seu objeto se torna impossível, inútil ou prejudicado por fato superveniente, hipóteses previstas no art. 52 da Lei Federal nº 9.784/1999. O processo também pode se extinguir pela desistência ou renúncia do interessado (art. 51), o que, ainda assim, não impede a Administração de prosseguir quando o interesse público o exigir. O encerramento deve ser sempre motivado, o que no E-Docs se materializa no Desfecho registrado no Termo de Encerramento.
Reabertura
A reabertura traz de volta à tramitação um processo que havia sido encerrado, permitindo que novos atos voltem a ser praticados sobre ele. É o caminho para retomar um processo encerrado indevidamente ou que precisou voltar a andar.
É o único ato que exige o processo encerrado (e uma unidade de reabertura definida). Pode reabrir o gestor da unidade de custódia, quem tem delegação para essa custódia (quando é unidade ou órgão), ou quem tem permissão específica de reabrir cadastrada na unidade de reabertura, que não é necessariamente a mesma unidade da custódia.
Na reabertura, é obrigatório informar uma Justificativa para Reabertura, o texto que fundamenta o retorno do processo à tramitação. Esse texto compõe o Termo de Reabertura, um documento original assinado por quem realizou a reabertura.
Assim como no encerramento, o E-Docs não define quando reabrir; é uma decisão administrativa motivada (registrada na Justificativa para Reabertura). Em geral, reabre-se um processo quando surgem fatos novos ou circunstâncias relevantes que justificam retomá-lo, ou para corrigir um encerramento indevido. Um caso típico previsto em lei é a revisão dos processos de que resultem sanções, admitida a qualquer tempo quando surgirem fatos novos, sem que dela possa resultar agravamento da sanção (art. 65 da Lei Federal nº 9.784/1999).
Ajuste de Custódia
O ajuste de custódia é um ato especial usado para mover um processo que está sob a custódia de um local inativo de volta para um local ativo.
Ele resolve a situação em que a custódia ficou "presa" em um agente que se tornou inativo, por exemplo um papel que deixou de existir ou uma unidade extinta. Sem o ajuste, o processo ficaria sem um custodiante ativo capaz de atuar sobre ele. Por ser uma função de correção administrativa, não segue a regra de custódia dos demais atos: em geral, é executada por um ponto focal responsável pelo órgão ou pelo município.
No ajuste de custódia, é obrigatório informar uma Justificativa, o texto que fundamenta a correção. Esse texto compõe o Termo de Ajuste de Custódia, um documento original assinado por quem realizou o ajuste de custódia.
Atos de Movimentação
Esta seção é um olhar mais conceitual sobre os atos, útil sobretudo para entender como a custódia se altera ao longo da vida do processo.
Nem todo ato altera a custódia. Os atos de movimentação são a categoria dos atos que mudam, ou podem mudar, o custodiante do processo. São seis: despacho, avocamento, ajuste de custódia, autuação, encerramento e reabertura.
- Despacho: o caso mais evidente, envia o processo a outro custodiante.
- Avocamento e ajuste de custódia: funcionam como formas especiais de despacho, pois também enviam o processo a algum lugar. O avocamento o devolve à custódia anterior; o ajuste de custódia o envia ao local que quem tem acesso à função (tipicamente um ponto focal) determinar.
- Autuação: movimenta por criação, o processo surge e passa a existir em uma unidade ou órgão.
- Encerramento: pode mudar o local, pois o processo só se encerra em uma unidade ou órgão. Também pode mudar quem tem a custódia, porque a transição de em andamento para encerrado altera a lógica de acesso: a caixa de encerrados e a função de reabertura seguem regras diferentes das de um processo em andamento.
- Reabertura: o caminho inverso. Não muda o local (o processo é reaberto no mesmo setor ou órgão em que foi encerrado), mas, pela mesma razão do encerramento, pode mudar quem tem a custódia: a transição de encerrado para em andamento faz voltar a valer a lógica de acesso da tramitação corrente.
Os demais atos (edição, entranhamento e desentranhamento) não movimentam o processo: apenas instruem ou ajustam o seu conteúdo, sem alterar a custódia. O entranhamento especial, por ser praticado justamente por quem não detém a custódia, tampouco a altera.